甘肃天水有轨电车困局

　　中国新闻周刊记者 周群峰

　　发于2024.2.5总第1128期《中国新闻周刊》杂志

　　提到甘肃省天水市有轨电车项目，在过往的新闻报道中，常用“我国西北地区首条投入使用的有轨电车”“省、市重点工程”等来介绍。近日，一则中央通报将该项目推向了舆论的风口浪尖。

　　1月15日，中央有关部门通报了3起整治形式主义为基层减负典型问题，其中天水有轨电车项目备受关注。

　　通报称，自2018年以来，天水市通过PPP(政府和社会资本合作)模式规划投融资90亿元建设“有轨电车”，一期工程运营以来，年运载乘客仅约80万人次，收入160万元，年运营成本约4000万元，亏空巨大。同时，由于未考虑沿线河道蓄水问题，导致一期工程存在潜在地质风险；二期工程开工后，由于资金投入不到位，三年来实际进度仅过半，二期工程及羲皇大道提升改造进展缓慢造成交通拥堵，给群众出行和生产生活造成较大影响。

　　从全国范围来看，天水有轨电车的客流成绩单确实也不理想。交通运输部公布的数据显示，2023年，天水市有轨电车客运量为95.5万人次，在全国53个城市轨道交通数据中位列倒数第三，仅高于云南红河州、文山州。

　　1月30日，天水市分管住建局的副市长胡志勇告诉《中国新闻周刊》，目前，天水市正在全力以赴认真整改。同时，天水有轨电车二期的资金问题会由省、市携手解决，目前也正在有序推进。

　　胡志勇还向《中国新闻周刊》透露了一个时间表：天水有轨电车二期项目力争今年3月全部复工，年内完成主体建设，经过一定的调试周期，2025年第三季度投入运营。

　　PPP模式下的有轨电车项目

　　天水市位于甘肃省东南部，因被学术界认为是中华民族人文始祖伏羲的诞生地，被称为“羲皇故里”。天水下辖2个区(秦州区、麦积区)、5个县(甘谷县等)及国家级天水经济技术开发区，截至2022年年末，常住人口为295.44万人。

　　在公开报道中，天水的“有轨电车梦”可以追溯到2015年。

　　据《天水日报》报道，天水踏着国家PPP之路的节奏前行，2015年8月17日，甘肃省首届政府和社会资本合作(PPP)项目签约暨推介会在兰州举行，天水市有轨电车成功签约。

　　谈到建有轨电车的原因，当地媒体曾报道称，天水城区地形狭长，建设有轨电车的初衷是为了解决天水东西交通的瓶颈制约、缓解城市交通拥堵、提高公共交通服务水平，加快促进秦州、麦积两区相向对接发展，极大提高城市品位等。

　　2016年3月，在时任天水市委副书记、市长杨维俊所作的天水市政府工作报告中提到：2015年，有轨电车试验段等项目启动实施，并提出2016年加快建设有轨电车一号线项目。

　　一位接近天水市政法系统的知情者告诉《中国新闻周刊》，在天水有轨电车一期工程立项前的一次市委常委会会议上，曾有人表达过不同看法，认为天水还没有必要建有轨电车。但是，后来项目还是顺利开展了下去。

　　在当地主政者的重视下，天水有轨电车一期工程进展迅速。2016年10月，一期工程完成立项，2017年年底基本完成前期手续，2018年年初启动建设。

　　一期工程是天水市第一个采用PPP模式建设的招商引资项目，也是甘肃省首个采用PPP模式建设的城市轨道交通项目。

　　该项目建设单位是天水市住房和城乡建设局，政府出资方为天水市轨道交通投资建设经营有限责任公司，社会资本方成员为中国铁路通信信号股份有限公司(简称“中国通号”)、中铁十一局集团有限公司(简称“中铁十一局”)及中铁第五勘察设计院集团有限公司(简称“铁五院”)。中国通号和中铁十一局还是施工单位，铁五院是设计单位。

　　根据PPP协议约定，社会资本方拥有项目27年的特许经营权，其中建设期2年，运营期25年。

　　中国通号有关人士曾对《中国经营报》表示，在天水市开始规划建设有轨电车之际，包括中国中车在内的多家企业均曾对该项目表现出浓厚兴趣，竞争非常激烈。中国通号能最终拿下订单，主要原因是愿意高比例参与PPP投资。

　　天眼查显示，天水通号有轨电车有限责任公司(天水有轨电车项目的运营方，简称“天水通号公司”)股权结构显示，作为控股股东的中国通号和中铁十一局分别占股35.63%，天水市政府占股25%，铁五院占股3.75%。

　　上述中国通号人士表示，天水有轨电车项目是中国通号进军有轨电车车辆装备领域后拿到的第一个订单，最重要的是做好项目，形成示范，是否盈利并不重要。“按照项目PPP协议，中国通号可以通过供应车辆和后期的运营补贴逐渐收回投资成本。”

　　2019年3月24日，《长沙晚报》报道称，中国通号旗下通号轨道车辆有限公司——中国通号长沙产业园13个月投产达效，长沙产第一条有轨电车今日正式下线，首批17列车辆将发往甘肃天水。

　　多位受访的轨道交通专家向《中国新闻周刊》介绍，在国内多个城市建有轨电车的过程中，造车厂家往往能起到重要的推动作用，他们看重项目运营后的卖车盈利。

　　2020年5月1日，天水市有轨电车示范线工程(一期)正式通车运营。当地媒体报道称，该工程作为我国西北地区首条开通的有轨电车线，时速达25.02公里，处于国内领先水平。该工程西起天水市秦州区五里铺，东至麦积区天水火车站，共设12座车站，正线全长12.928公里，项目总投资24.464亿元。

　　“在高地震烈度区修建有轨电车在国内尚属首次，设计团队攻克了多项抗震技术难题，确保有轨电车在千年古城发挥现代功能。”谈到该期工程的难度时，铁五院项目设计总负责人朱稳吉说。

　　同年11月23日，天水市有轨电车二期项目举行开工仪式。官方对外介绍称，该项目的实施对构建天水城区功能层次清晰、覆盖客流走廊一体化轨道交通网络，进一步提升全市公共交通运输能力、强化枢纽衔接、带动沿线发展、方便市民出行具有十分重要的意义。

　　二期项目由天水市三中至五里铺段和阳坡东站至颍川河口段组成，线路全长21.597公里；共设车站19座(高架站1座、地面站18座)；新建停车场1处；同步实施羲皇大道提升改造18.3公里和地下综合管廊11.58公里，以及相应的供电、通信等配套工程。估算总投资65.47亿元。

　　2021年5月，二期工程开始施工，计划2023年底开通运营。

　　二期工程还是继续采用PPP模式建设，中标社会资本方为通号创新投资有限公司、中铁十一局、铁五院、中国铁路通信信号上海工程局集团有限公司、通号创新浙江建设投资有限公司、通号建设集团有限公司、北京全路通信信号研究设计院集团有限公司、通号轨道车辆有限公司等联合体。

　　地铁、轻轨、有轨电车等都属于城市轨道交通。在国家层面，对修建地铁和轻轨有严格的规定，但建设有轨电车在地方上就可以审批。多位受访的轨道交通专家表示，天水达不到建地铁或轻轨的门槛，有轨道交通梦的天水建有轨电车也是基于现实的选择。

　　交通运输部公交优先专家库专家蔡少渠告诉《中国新闻周刊》，目前，我国在国家层面上，没有对修建有轨电车的地方财政情况和人口数量作出规定。行业推荐修建的标准通常为，通车后有轨电车的适应客流规模为6000~12000人次/小时较合适。“这个客流规模弹性大，对地方上而言可操作空间较大。”

　　此外，还有受访者认为，伴随着审批权的下放，地方上的自主权也在增大。一个城市主要领导力推的项目，也更容易获得通过。

　　通号建设集团有限公司内部人士孙亮(化名)告诉《中国新闻周刊》，天水的有轨电车项目是天水市负责审批的，未经过省级层面审批。

　　天水市分管住建局的副市长胡志勇也告诉《中国新闻周刊》，天水有轨电车一期和二期的相关手续都是天水市审批的。“这是符合那个时期的规范要求的。当时很多地方都是县一级审批，我们还到了市级层面。”

　　一期 “人气冷”，二期“资金难” 

　　天水有轨电车一期通车至今已有3年多，客流量却始终得不到保障。这个当地政府重金打造的“民生工程”，为何得不到百姓待见？

　　有天水市民反映称，天水有轨电车时速比公交车都慢，线路还偏离市区，他们宁可站着挤公交。

　　还有网友在天水市政府“政民互动”留言称：我市有轨电车的线路规划还有待商榷优化，我认为有轨电车项目线路应尽量靠近城市内部，在人口密集区下功夫。天水市有轨电车现阶段运营或规划线路中，大部分处于成纪大道中路、东路沿途以及藉河南路沿途，非高峰时期客流量较少，造成资源的浪费。还有人乘车后，在网络平台留言戏称其为“有鬼电车，没人坐”。

　　近日，《中国新闻周刊》记者乘坐天水有轨电车1号线体验时，发现全程经过12个站点，每站上车的乘客都寥寥无几，车内大约只有十余名乘客，甚至有时还是个位数，整个车厢显得非常空荡。大约13公里的线路，历时28分钟。

　　针对网友的留言，2022年4月，天水通号公司回复称，一期工程开工建设前，已经由省内外轨道交通、城市规划等行业专家完成了线路规划和论证，经过批准通过，目前，已开始二期工程的开工建设。二期综合考虑了城市未来发展的各方面需求，连通秦麦两区，为广大市民提供更加方便的出行条件。

　　孙亮也告诉《中国新闻周刊》，因地质和设计等问题，一期项目运行速度没有起来，二期设计时速可达60多公里，而且有独立路权，行驶时没有红绿灯。“二期线路在市区运行，2元钱可以坐完二十多公里的全程。沿线经过城市里面的商铺、住宅等，对市民来说非常方便。”

　　然而，被寄予厚望的二期工程却因“资金困难”停滞了。

　　去年以来就有多位天水网友在人民网“地方领导留言板”吐槽。有人问，“天水的有轨电车二期工程还继续建设吗？如果不再建设，请将人民群众出行的马路恢复平整，天天尘土飞扬，眼睛都成沙眼了，马路凹凸不平，有非常大的安全隐患”。

　　还有人留言说，天水有轨电车二期项目从2022年开始一直烂尾，整个羲皇大道被铁皮围挡围得乱七八糟，道路狭窄且颠簸不堪，作为沟通秦州麦积二区的主干道，亦为前往天水高铁站的必经之路，该路因此一到周末节假日就堵车。建议先撤去该路段围挡，恢复正常交通秩序，不要久拖不决，影响民众出行和天水市市容市貌。

　　天水有轨电车有限责任公司称，因资本金问题未到位，导致项目融资资金无法到位，大部分项目建设内容不得不暂时停工。此前，公司已经就围挡问题进行了排查统计，有条件拆除的已经全部拆除，有条件开放交通的，已经开放了临时交通。因为部分未完工程区域内有深基坑、临时设施等，若拆除围挡后，对社会车辆及行人等产生较大的安全隐患，此类围挡目前尚不具备拆除条件。

　　近日，《中国新闻周刊》在天水市马跑泉官泉农贸市场附近的羲皇大道看到，道路中央被高高的围挡遮挡，仅留下两边供车辆通行，路中央覆盖着绿色防尘网。围挡上写有“内有深基坑施工，严禁靠近围挡”等提示语。

　　多位路人和沿街店铺店主表示，有轨电车二期项目开始建设以来，羲皇大道简直成了天水市脏乱差的道路代表。早晚高峰时非常拥堵，尘土飞扬。

　　从天水市财政局发布的相关文件中，可以看到当地的资金困境。

　　2023年9月，天水市财政局公开《天水市人民政府关于天水市2023年上半年财政预算执行情况的报告》，在谈到当前存在困难与问题时，报告指出市本级政府性基金预算收入短收较多，特别是国有土地使用权出让收入短收严重，这直接导致市本级刚性支出无财力来源，同时影响全市大口径财政收入锐减。

　　四个月后，天水市财政局发布的《关于2023年全市财政预算执行情况与2024年全市和市级财政预算草案的报告》显示，天水市财政运行管理中存在一些需要深入研究解决的困难和问题。市本级财政收入规模锐减，财政可用财力严重萎缩。受经济下行、房地产政策调控、减税降费等因素影响，房地产关联收入断崖式下降，2023年市本级一般公共预算收入预计完成15亿元，与2021年、2022年同口径相比分别减少6.5亿元和1.21亿元，同口径分别下降30.23%和7.46%；财政“收不抵支”的紧平衡特征日趋加重，政府各类债务化解、PPP项目支出责任、城市更新棚户区改造、市政基础设施建设等刚性支出均无财力保障落实。

　　孙亮告诉《中国新闻周刊》，2023年他们大多数时间都处在停工状态。他表示，江浙一些区县一年的GDP超过三四千亿元，都没搞有轨电车，天水GDP才七八百亿元，就敢上有轨电车项目。“除了天水，甘肃的张掖等城市也都争相建有轨电车，但也不顺利。虽然作为施工方，但说心里话，我也认为有轨电车这种比较烧钱的项目，对于很多经济不发达的城市是不适合的。”

　　蔡少渠表示，在全国多个城市，有轨电车都亏损运营，但这些城市财政状况好，不会出现天水这样的局面。比如2023年，武汉全市一般公共预算总收入完成2961.42亿元，完全有能力对有轨电车的运营进行补贴，确保有序运营。“相比之下，天水财政收入有限，很容易暴露问题。”

　　二期有望2025年运营？

　　根据中央有关部门的通报对天水有轨电车项目的定性，“这一‘民心’工程成了建也没钱建、拆也不能拆的‘闹心’工程”。

　　接下来，该项目何去何从？1月30日，天水市分管住建局的副市长胡志勇告诉《中国新闻周刊》，目前，天水市正在全力以赴认真整改。同时，天水有轨电车二期的资金问题会由省、市携手解决，目前也正在有序推进。

　　他还表示，针对群众反映的因二期项目带来的道路拥堵、出行不便等问题，目前也基本解决完毕。“我们各方面都在加快项目建设，避免二期项目出现烂尾、闲置浪费情况。”

　　胡志勇还向《中国新闻周刊》透露了一个时间表：天水有轨电车二期项目力争今年3月全部复工，年内完成主体建设，经过一定的调试周期，2025年第三季度投入运营。

　　近日，国务院下发通知，要求天津、内蒙古、辽宁、吉林、黑龙江、广西、重庆、贵州、云南、甘肃、青海、宁夏等12个省份，原则上不得在一些领域新建(含改扩建和购置)政府投资项目，其中就包括交通领域，并点明了城市轨道交通。

　　按照通知所附的《重点省份分类加强政府投资项目管理办法(试行)》，这12个省份中，在建项目总投资已经超过50%，已落实后续建设资金，并视情况优化建设方案、压缩投资规模的，原则上可以续建；项目总投资虽然超过50%但存在重大问题的，或总投资未超过30%的，都应缓建或停建。

　　“目前，天水有轨电车二期项目投资额已超过50%，在我们压减投资规划并落实后续建设资金之后，是符合续建条件的。”针对上述规定，天水市财政局有关人士曾向《中国经营报》这样表示。

　　这名受访者还谈到了后续具体资金筹措思路：一是与社会资本方磋商谈判，按照以资源换资本的思路，积极筹措有轨电车二期项目资本金，力争在2024年3月1日之前筹措约7500万元；二是对接社会资本方联合体，在已到位资本金的基础上，争取社会资本方资本金优先到位，推动银行贷款落地；三是加大财政预算资金保障力度，力争在2024年3月底前市级财政到位资金至少1000万元。

　　除了上述通知，国家发改委近日也印发相关文件，对政府与社会资本的投资冲动进行约束。

　　2024年1月24日，国家发改委印发《政府和社会资本合作项目特许经营方案编写大纲(2024年版，征求意见稿)》，对特许经营的范围、实施方式、特许经营主要原则和合作边界、特许经营者选择基本条件等作出明确规定。其中，引人关注的一点是，明确要求除作为政府出资人代表参与地方政府通过资本金注入方式给予投资支持的项目外，地方本级国企不得以任何方式作为本级PPP项目的联合投标方或股东。

　　一位参加过多地有轨电车项目评审的轨道交通专家告诉《中国新闻周刊》，2015到2022年，受益于PPP政策红利，很多地方政府大上基建项目，部分央企也为了市场业绩，纷纷与地方加强合作，这是当时多地上马有轨电车的重要背景。

　　上述专家称，一段时期以来，地方政府、国企、民企投资热情高涨，带来PPP项目数量和投资额飙升。但地方政府超出自身财政能力建设基础设施项目，以及对建成后客流情况出现误判，为后来有轨电车的停工等埋下了伏笔。

　　天水市政府对于或将重新开工的有轨电车二期有所展望。“天水有轨电车现在客运量之所以少，与运行路线没有形成网络有关，二期项目通车后，会经过天水南站等区域，到时候有轨电车的客运量会大幅度提高。”胡志勇说，下一步，天水也将优化运营管理，进一步降低建设成本、运营成本，同时增加车体广告等非票收入。

　　《中国新闻周刊》2024年第5期

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